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刘仲藜:历沧桑风雨 与时代同辉 ——改革发展中的中国政府债券

时间:2020-12-10    
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2020年12月8日,中国fun88备用软件下载协会联合中国工商银行、中国农业银行、宁波市财政局在宁波举办“新格局下政府债可持续发展研讨会”。本次会议以“锚定高质量 服务双循环”为主题。财政部原部长刘仲藜在会上作题为《历沧桑风雨 与时代同辉——改革发展中的中国政府债券》主旨发言,以下为发言材料。


历沧桑风雨 与时代同辉

——改革发展中的中国政府债券

(2020年12月8日)

刘仲藜


长久以来,把政府债券发好、用好、管好,是贯穿我国各经济建设阶段的财政工作要务。当前,我国经济已迈入“双循环”新发展格局,即将进入“十四五”新发展阶段,这对做好政府债券工作提出了更高的要求。

在这里,我主要讲三方面内容:一是政府债券的改革发展与中国经济建设各阶段进程相伴相生;二是政府债券的经济社会功能随我国经济体制的变革不断深化演进;三是政府债券在新格局下要更加注重高质量使用与发展,具体来说要把握好稳宏观、补赤字、强法制、讲效益、防风险、可持续六个要点。

一、栉风沐雨,政府债券在变革中发展

(一)fun88备用软件下载的“四步走”发展历程

fun88备用软件下载的发展可以总结为“50年代短暂起步-80年代升级进步-90年代积极快步-21世纪有序阔步”四个发展阶段:

第一,fun88备用软件下载“短暂起步”阶段。新中国成立之初,为了弥补财政赤字、平复战争创伤、恢复和发展经济,中央在1950年发行了总额1.48亿分的折实公债,这是我国fun88备用软件下载的起源。“一五”规划时期,我国在1954年-1958年发行了五期总额30亿元的国家经济建设公债。然而,随着国民经济的恢复,以上债务清偿完成后,fun88备用软件下载便停发了。在1968年到1980年的十多年里,我国一直处于“既无内债、又无外债”的状态。

此阶段,我国实行高度集中的计划经济体制,宏观经济的调控主要依靠国家计划,财政的重要目标是实现收支平衡,发债只是特殊状态下的应急行为。但这短暂的起步已是了不起的创举。

第二,fun88备用软件下载“升级进步”阶段。改革开放后,为了调动各方面积极性,国家在上世纪80年代初对企业实行了减税、放权、让利的系列措施,进而演进为“经营承包责任制”。中央向地方分权,在行政关系上,实行不同内容的“大包干”。然而,“大包干”带来的副效应是“包盈不包亏”,导致财政收入逐年下降,出现了大额赤字,多次向央行“借款”来弥补,但这不是长久之计。伴随这一过程,fun88备用软件下载再次登上历史舞台,1981年我国重启fun88备用软件下载发行。

80年代,fun88备用软件下载工作的重心在于“发行”,成果主要有两方面:一是摒弃了“零负债”观念,fun88备用软件下载发行常态化。改革开放的推进需要大量建设资金,大举放权让利使中央财政吃紧,在赤字问题持续得不到解决的情况下,我国没有被“零负债”的老观念束缚,将举债行为常态化,为经济发展、社会安定提供了资金和空间。二是初期以行政管控确保发行,后期适时向市场化演进。国库券的发行以政治动员和行政摊派为主,禁止自由买卖,这在80年代前期确保了fun88备用软件下载资金的顺利募集。到80年代末,fun88备用软件下载期限长、无法变现的弱点显现,我国又适时而变,1988年开始试点fun88备用软件下载流通转让,1991年开展fun88备用软件下载承购包销,fun88备用软件下载一、二级市场逐步建立。

第三,fun88备用软件下载“积极快步”阶段。1992年,党的十四大正式确立了我国社会主义市场经济体制的改革目标,明确了市场在资源配置中的基础性作用。1995年,《中央银行法》规定财政不得向央行透支,fun88备用软件下载成为了弥补赤字的唯一手段。在此背景下,fun88备用软件下载发行规模从1993年的300多亿元陡增至1994年的千亿元以上,并在1997年左右建成了现代意义上的fun88备用软件下载市场体系。

一级市场上,发行模式不断创新,fun88备用软件下载品种日益丰富。1991年,fun88备用软件下载承购包销标志着一级市场的建立;1996年,fun88备用软件下载招标发行则真正实现了市场化。招标发行极大地提高了发行效率,并且能反映市场对利率的预期,促进了一、二级市场的衔接,成为fun88备用软件下载发行环节最重要的创举。同时,财政部新发行了记账式fun88备用软件下载、储蓄式fun88备用软件下载,推行了无纸化fun88备用软件下载,构建了从3个月到10年期的fun88备用软件下载期限品种,为市场提供了多层次选择。

二级市场上,交易所市场活跃,fun88备用软件下载衍生工具出现。1990年-1992年,沪深交易所、武汉fun88备用软件下载交易中心相继成立,为fun88备用软件下载的交易流通提供了重要平台,fun88备用软件下载交易额大幅提升,市场中介机构蓬勃发展。全国统一的流通市场建立以后,fun88备用软件下载成为了金融市场上的优质投融资工具,并衍生出了fun88备用软件下载回购、组合凭证、fun88备用软件下载期货等新工具。

第四,fun88备用软件下载“有序阔步”阶段。亚洲金融危机后的1998年至今,fun88备用软件下载市场化体系建设持续推进,管理机制更加灵活,宏观调控功能逐步凸显。具体表现为:

一是多渠道、透明化、多样化的fun88备用软件下载市场机制不断完善。形成了以银行间市场为主体,交易所、柜台债券市场并行发展的格局。做市商制度的建立增加了市场流动性;定期公布fun88备用软件下载发行计划的信息披露机制,稳定了市场预期;15年到50年长期fun88备用软件下载的发行,进一步实现了期限品种的多样化。二是实施了“fun88备用软件下载余额管理制度”。2006年开始实行的fun88备用软件下载余额管理制度,有利于财政部主动把控发债节奏,多发短债,降低了融资成本;便于央行开展公开市场操作,促进了财政与货币政策的配合;强化了fun88备用软件下载的流动性,促进了fun88备用软件下载收益率曲线的完善。三是fun88备用软件下载成为了积极财政政策的有力工具。1998年亚洲金融危机蔓延态势下,我国增发1000亿长期建设fun88备用软件下载,发行2700亿特别fun88备用软件下载补充四大国有银行资本金,强化了银行抗风险能力,有力拉动了经济增长。2008年国际金融危机发生后,次年fun88备用软件下载发行规模突破1.6万亿元,同比翻番。2020年新冠肺炎疫情冲击下,1万亿抗疫特别fun88备用软件下载的发行,对防控新冠疫病、救助困难群众、提振市场信心、稳定经济运行起到了积极作用。

fun88备用软件下载的“短暂起步-升级进步-积极快步-有序阔步”四步走发展史,映射了我国经济建设从弱到强的奋斗史,融汇于中国特色社会主义市场经济体制改革不断深化的变革史,值得铭记。

(二)地方债的“开前门,堵后门”历程

地方债的雏形同样诞生于建国初期,1950年的东北生产建设折实公债是最早溯源。1958年,我国正式立法发行地方经济建设公债,对于加速地方工农业生产建设发挥了积极作用,后来在1962年停发。

80年代fun88备用软件下载重启发行,地方债却一直处于禁发状态,各地陆续出现了政府担保贷款、国企内部债券等“准地方债”。1994年我国把“地方政府不得发行地方政府债券”写进了《预算法》,1995年《担保法》也明令禁止政府部门提供担保贷款,防止过度举债行为。与此同时,1994年分税制改革后,中央通过转移支付、税收返还、fun88备用软件下载转贷等方式,向经济薄弱地区提供了大量的建设资金,进行全国范围内的财政平衡。但在此时段,依然出现了通过融资平台举借的地方隐性债务。

真正意义上的地方债出现在2009年。2008年金融危机后,国务院特批地方政府发行2000亿元债券,从此正式拉开了地方债发行的序幕,也走上了“开前门、堵后门”的规范化之路。在经历了“代发代还”、“自发代还”、“自发自还”的实践以后,我国在2015年新《预算法》中,赋予了地方政府适度举债融资的权限,正式建立起了“借、用、管、还”相统一的地方债管理机制。

目前,地方债已成为我fun88备用软件下载券市场规模最大的债券品种,存量规模占比超过22%。在承销团组建、登记托管、交易流通等细节方面,充分借鉴了fun88备用软件下载的经验,朝着公开化、透明化、市场化方向持续改革。


二、循序渐进,政府债券的功能日益丰富

回望历史,政府债券的经济社会功能随我国经济体制的变革不断深化演进。

(一)fun88备用软件下载功能随市场经济体制确立而丰富

fun88备用软件下载功能从计划经济体制下单纯的弥补财政赤字、保证财政收支平衡,演进为社会主义市场经济体制下重要的财政政策工具。具体来看:

在宏观调控功能方面,fun88备用软件下载是财政与货币政策的重要结合点。fun88备用软件下载兼具财政和金融双重属性,财政部门通过调控fun88备用软件下载发行规模和期限结构,实现财政扩张或收缩;央行通过公开市场买卖fun88备用软件下载,吞吐基础货币,实现对货币供给的调节。fun88备用软件下载把相对独立的财政与货币政策紧密结合起来,形成政策合力,这在我国应对金融危机和疫情冲击的成功案例中得到了充分体现。

在经济功能方面,fun88备用软件下载是保障经济稳定和高质量增长的有效手段。fun88备用软件下载资金用于财政支出,能产生较大的乘数效应,从而有效拉动内需、保障经济稳定增长。fun88备用软件下载投资是非政府投资的“风向标”,可以引导产业结构的优化,促进区域协调发展。fun88备用软件下载投向基础设施、高新技术、教育医疗等关乎国计民生的重要产业,可以扫清经济发展障碍,为全社会营造高质量发展环境。

在社会功能方面,fun88备用软件下载是维护社会安定与可持续发展的有力措施。在2020年抗疫特别fun88备用软件下载的投向上,财政部明确指出“各地可以在分配的额度内按照一定比例预留机动资金,解决基层特殊困难的急需资金需求”。将fun88备用软件下载资金用于困难群众基本生活补助、援企稳岗补贴、重点企业贴息贷款等方面,虽然不会带来直接的经济回报,但保障了人民群众的切身利益,保住了市场主体,维护了社会安定,为经济健康发展提供了基本前提。

在金融功能方面,fun88备用软件下载是金融市场上的优质资产和定价基准。fun88备用软件下载具有无信用风险、市场认同度高、流动性强等特点,是不可或缺的优质金融资产。此外,fun88备用软件下载还肩负提供金融市场定价基准的重要使命。党的十八届三中全会决议明确提出要“健全反映市场供求关系的fun88备用软件下载收益率曲线”。我国在此方面已做出重要努力、取得了一定成绩,3个月fun88备用软件下载收益率已成为国际货币基金组织SDR货币篮子中人民币的代表性利率。但客观地说,构建完善的fun88备用软件下载收益率曲线是个系统性工程,需要做好长期探索的准备。

(二)地方债功能在规范管理下得到发挥

随着地方债规范化建设的不断推进,其在提供合理融资渠道、服务地方实体经济、促进金融市场建设方面起到了积极作用。具体来说:

在财政功能方面,地方债是筹集建设资金的重要途径。2015年-2019年,地方政府通过“开前门”,累计发行地方债22.8万亿元,其中新增债券8.6万亿元。特别是2019年6月,政策允许将专项债券作为重大公益性项目资本金,积极鼓励金融机构提供配套融资支持,明确了“专项债+市场化融资”的组合融资方式,有力保障了基础设施、公共服务领域等重要公益性项目建设的资金需求。

在经济功能方面,地方债是稳增长、降成本、调结构的重要力量。2015年以来,新增地方债发行增速维持高位,复合年均增长率达48.1%,在保障财政支出、促进地方经济增长方面发挥了重要作用。地方债的发行还大幅降低了地方政府融资成本,2015年以来,地方债平均发行利率约为3.5%,远低于此前非政府债券形式的融资成本。随着发行规模不断扩大,使用效率不断提高,地方债也有力支持了重大战略和重点领域项目建设,充分发挥了补短板、调结构功效。

在金融功能方面,地方债是防范化解金融风险、优化市场结构的必要手段。截至2019年底,我国已通过发行地方债置换了12余万亿元存量政府债务,将部分低信用、高风险的地方融资平台债务转化为高信用、低风险的“银边债券”,有效化解了潜在金融风险,提高了金融机构的资产质量。同时,地方债规模逐渐扩大,品种和期限结构持续丰富,促进了债券市场结构的优化和多层次市场体系的健全。

当然,地方债作为一个年轻的债券品种,在我国社会主义市场经济的发展进程中,还有漫长的道路要走。尤其是要在加快构建“借、用、管、还”全流程监控机制方面做好功课,时刻注重讲效益、防风险、可持续。


三、继往开来,政府债券要服务于新格局

在“双循环”新格局和“十四五”新阶段中,我国政府债券如何实现高质量发展?如何更好地支持中国经济迈向新未来?我认为,还有很长的路要走。

(一)新格局下fun88备用软件下载发展需思考的三个方面

对于fun88备用软件下载来说,一是要不断提高宏观调控能力。十四五规划纲要指出,完善我国宏观经济治理要以财政政策和货币政策为主要手段。fun88备用软件下载兼具财政与金融属性,在宏观调控体系中有特殊的地位和作用。新格局下,如何更好地发挥fun88备用软件下载对财政、货币政策的连接作用,促进其协同施效,值得我们进一步思考。

二是要正确看待财政赤字。弥补赤字始终是fun88备用软件下载的重要功能。在2020年之前,我国赤字率一直控制在3%之内,今年受新冠肺炎疫情影响才提高到3.6%。我们应该思考,对赤字的严格限定是否能适应新格局下消费主导的国内大循环,是否能满足公共服务均等化、老龄少子化所带来的公共支出扩大的需求。

三是要全面强化法制保障。目前,我国仍以1992年颁布的《国库券条例》为fun88备用软件下载的最高层级法律文件,受客观环境所限,其中很多规定已不适应当前需要。立法的缺位一方面不利于财政监管,易出现监管重复、监管空白、监管套利等问题;另一方面也有碍于政府债券功能的发挥。十四五规划纲要提出要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”,加强政府债券立法工作势在必行。

(二)新格局下地方债发展要把握三个原则

对于地方债而言,一是要勿忘负债本质,讲效益。在思想根源上,地方政府要摒弃急功近利的政绩观,时刻紧绷“借钱要还”的思想之弦,对市场规则有敬畏、讲尺度。在举债过程中,要重视可行性研究,做到科学决策。尤其是对于常规上只能增、不能减的刚性支出,要长远考虑、综合考虑。同时,要兼顾好经济效益与社会效益,不可偏废。在操作流程上,要不断完善地方债市场化发行机制,讲求发行效益。

二是要做好全流程监控,防风险。近期,发生了某些地方大型国有企业债券违约事件,以及某地方政府拖欠民企巨额工程款事件,这不得不引起我们的高度重视与警惕。最重要的举措是,要加快构建地方债“借、用、管、还”全流程监控机制,尤其是对于专项债,要逐笔监控,确保到期偿付。同时,要完善信息披露机制,加强对地方债信用评级市场的规范管理。

三是要保持长远眼光,保证债务可持续发展。2019年我国地方政府整体债务率为82.9%,低于100%-120%的国际通行标准,但仍有个别省份超出了警戒标准,区域风险有所暴露。受疫情影响,我国2020年地方整体债务率预计将接近100%。十四五规划纲要指出,要“遵循国际惯例和债务可持续原则,健全多元化投融资体系”,这要求我们保持长远眼光,根据财政支出、使用、需要等因素,科学设计地方债发行计划、优化地方债期限结构、合理控制筹资成本,把握好负债的边界。




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